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    陸銘:如何讓公共資源“隨著人走”

    發布者:校友與發展聯絡辦公室    發布時間:2020-06-09

    最近一段時間,圍繞“地攤經濟“的討論,形成了巨大的輿論場。但實際上,就在這一話題火爆之前,中央頻出政策文件,對城市資源配置做出新的部署:

    今年4月,黨中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確要求,引導勞動力要素合理暢通有序流動,推進土地要素市場化配置。

    5月18日,中共中央、國務院發布《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》,該意見指出,要“深化戶籍制度改革,放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制,探索實行城市群內戶口通遷、居住證互認制度。推動公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規模配置轉變?!?/span>

    公共資源逐漸“隨人走”,意味著城市資源配置方式的重大轉變。上海交通大學安泰經濟管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘近日接受《財經》專訪,系統解讀了政策轉變背后的邏輯,并提出針對地方政府的未來政策建議,“尤其是人口流入地政府,如果再不開始做相關準備,可能就來不及了?!?/span>

    以下是采訪實錄:

     

    1 過去嚴格的戶籍制度帶來了扭曲

    《財經》:此次改革可以糾正哪些現存的市場扭曲?為城市帶來哪些好處?

    陸銘:這次改變本質上是在調節因“與戶籍掛鉤”造成的公共資源的“空間錯配”問題。按戶籍分配公共資源,導致人口流動的空間布局與經濟規律相背離。一些城市雖然已經有大量人口流入,但勞動力仍相對短缺。人口流入地高昂的生活成本使勞動力成本更高,這就導致了各類生活服務業成本增加,限制了現代城市經濟進一步的發展,阻礙創新能力的提升。

    大量非本地戶籍市民在人口流入地聚集,但其所享有的公共資源“名額”卻被戶籍“滯留在老家”,與之相關的政府投資、財政轉移支付仍依據戶籍人口數被分配到人口流出城市。所謂“遠水解不了近渴”,將這些家鄉的“遠水”裝到跨城市就業人口的“保溫杯”里,讓他們可以隨身攜帶,在遠離“水源”的地方使用,改變在目標城市“搶水喝”的印象,轉變為可以帶來新資源并提供勞動力的受歡迎角色。為人口流入城市提供更多與常住人口數量相匹配的公共資源,可以為人口流入城市“緩解壓力”,同時由于人們在大城市獲得了新的就業機會,也緩解了戶籍所在地的扶貧任務壓力。

    《財經》:為了逐步糾正,需要首先從哪些公共資源入手?

    陸銘:我認為首先是教育。中國大陸如今已經站在高收入經濟體的門檻上,但目前人均受教育水平落后于OECD國家3 - 4年,未來需要大幅度提高中國年青一代教育水平。高中階段的教育最應引起重視,這是未來公共資源供給“短板中的短板”。大量外來就業人口的子女即使有機會在當地讀完了小學和初中,到高中也只能上職業類學校,或是回到老家重新適應環境。這其中不乏成績很好的孩子,這些家庭其實非常痛苦,因為回到老家常常融入不了當地的學校。所以我要提醒一些人口流入城市的地方政府盡早考慮出臺相關政策,建設新高中,不然未來等到需要普及12年教育的時候,甚至有可能連建高中的地方都找不到。

    《財經》:所以異地高考問題也要盡快解決?

    陸銘:目前高考權利也是與戶籍制度掛鉤的,會給本地戶籍的孩子更多優先權,這個問題遲早也要解決。從發達國家經驗來看,未來要走向全國范圍內高考制度的統一。但學??梢苑譃閮深?,一類是全國性的高校,一類是地方高校。本地高校對本地納稅人可以有一定的學費減免,而不是高考名額的優先。

    異地高考作為過渡政策,在某地居住和納稅一定年限以上,就可以在當地參加高考。另一個過渡性政策是人才引進類居住證身份的子女與戶籍人口有一樣的參加高考。這些仍有保護的過渡性政策依然不是制度安排的最佳模式,最終要走向全國統一的高考制度,改革還有很長的路要走。

    《財經》:這項政策中仍有“除個別超大城市外”的表述,是指哪些城市?會有怎樣的問題?

    陸銘:按照我國政策慣性可以理解為北京和上海,如果再縮小范圍就特指北京。相關的人口普查顯示,北京和上海外來的常住人口已經達到總人口40%左右,其中居住5年以上的占一半左右,居住10年以上的有大約1/5。由于長期的歷史積累問題,短期完全落戶還有很大的困難。但這個龐大的群體無論如何都應盡早被市民化,或使各項權利與戶籍“脫鉤”,從而更平等地享受公共服務。

    亟需強調的一個緊迫問題就是留守兒童。因為將這些超大城市排除在外,這些超大城市中的非本地戶籍人口比例又非常高,對于外來人口的子女入學門檻又常常被設定的很高,那么就會產生留守兒童的問題。有些孩子長期留守老家,而出生在超大城市的兒童由于上學困難返回老家,還有一部分兒童就讀于家長就業的鄰近省份,或一些隨時可能會被查封的所謂的非法教育機構中。這些問題都是我們政策上的盲點。

     

    2 公共資源如何“隨人走”?

    《財經》:為了更好的實現人口和公共資源的跨地區流動應該進一步做哪些政策安排或轉變?

    陸銘:這次將公共資源分配與常住人口對應起來的改變,要解決的問題和政策需要多管齊下,不是任何一個單項工作就可以實現目標的。

    首先要強調地方政府的責任。人口流入城市地方政府有很多花錢的方向,但錢花在不同地方是有不同回報的,哪里需求更旺盛、短缺問題更嚴重,就應該先投入到哪里。例如教育、醫療、公共衛生,目前最短的短板是教育。對于地方政府而言,還有另一個重要的問題,如何在城市內部更好的配置資源滿足更多人的需求。依然以教育為例,經濟發展更快的城市中心往往會獲得更高的投入,但這些大城市中心城區人口增長較為緩慢,甚至負增長。對于郊區而言,財政投入相對較少,而郊區恰恰又是大量接納外來人口的地方。

    第二,中央財政主要通過轉移支付支持欠發達地區,如果也可以讓新增的教育財政轉移支付以外來人口跨地區“攜帶”的方式“隨人走”,例如以教育券的形式,就能讓這部分資金可以被更有效率地使用。

    第三,可以實施一些配套改革或新設計,例如“可攜帶的宅基地”。農民工可以考慮將宅基地還給政府,其所對應的土地面積使用權變成一種“可攜帶”的資產帶入就業城市,將其出售給人口流入地政府,當地政府可利用這些資源進行進一步的土地開發。政府可以“返還”這部分人口兩部分福利,一是教育、醫療、社會保障等福利包,另一部分是現金。這樣就可以將資源靈活運用起來,企業也可以獲得更大的發展空間,形成多贏的局面。

    第四,不要忽略市場和社會的力量。政府提供公共服務責無旁貸,但當公共服務出現供給小于需求的局面時,政府只需要放松一些管制,激發民間活力,市場機制和社會力量便可共同協助解決公共服務不足的問題。在調研中,我曾遇到過,一些企業家愿意為自己員工的子女提供教育,在自己的廠區中分出一塊地建職工子女小學,然而這個曾經解決過諸多實際問題的方案現在已經被政策禁止了,原因是辦學資質不夠。這類機構,包括一些為外來人口提供課余公益教育服務的機構,近些年得到的支持實際在下降,受到了更加嚴格的管制。而真正需要監管、協助提升的部分是教育質量,而非辦學。

    《財經》:是否有些公共資源因為其自然屬性的問題導致并不適合“被攜帶”,例如一直跟不上人口涌入速度的深圳警力變化?

    陸銘:警力一直也是按照戶籍人口數量來配置的公共資源,全國范圍內人口流入城市目前確實也有警力相對不足的情況。但也有一些嘗試,例如浙江的地方政府出資,在人口流出的地方“購買編制”,聘用警察在自己的城市工作。

    發達國家解決這個問題的方法也很簡單,因為他們沒有戶籍制度,也就沒有先前提到的資源分配扭曲問題,根據常住人口數量,再結合犯罪率的高低分配警力就可以了。

    《財經》:十數年前,楊東平等學者即提出了教育券的思路,但一直未獲采納,是否意味著在實操層面有阻礙?

    陸銘:教育券的問題是兩個因素相互作用的結果。一是當年中央政府比較看重總量意義上的“均勻發展”,而非人均意義上的真正的平衡。二是所謂的人口流動“跨區域外部性”的存在。還是以教育為例,人口流入城市的地方政府往往會覺得,這些外地人也不是我的居民,我今天提供了公共服務,培養了你的下一代,可能明天這些人就流動去其他城市了,而人口流出地的政府也覺得,如果投資教育,孩子長大以后就去更發達地區打工了,并沒有為本地創造稅收。權利(受教育)與義務(交稅)是不對等的,所以大家都不愿意為外來人口的子女增加教育服務。解決辦法也很好想到,就是中央政府直接提供這部分資源,如流動人口的教育轉移支付。但由于中央政府以及長期追求地區間總量均勻發展,所以這個問題一直沒有被解決,一直沒有做可攜帶的教育券制度。

    但現在,決策層關于區域和城市發展的理念已經發生了比較大的變化,就像我們先前提到的,從均勻發展轉向追求生產要素的合理流動和高效集聚,包括人口自由流動和高效的集聚,順應經濟發展規律。這種發展理念的變化在實踐層面上,就與教育資源可攜帶、公共服務資源跟人口流動相一致起來,就好推進了。

     

    3“收縮城市”資源應向中心城區集中

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    (中國的收縮城市2010年人口與2000年人口比值;來源:中國收縮城市研究網絡)

    《財經》:剛剛您講了人口流入城市的問題和應對方式,但也有許多人擔心人口流出地的未來發展,這些城市在流失人口之后應該注意哪些問題?

    陸銘:其實從世界范圍看,收縮其實是普遍存在的,本身并不是個壞事,它意味著一部分人有了更好的工作和就業機會。有些比較特殊的地區,如資源枯竭型城市,同樣也有成功的轉型案例,最主要的有兩條路,一是部分城市距離中心城市較近,或附近的高等教育也有一定的基礎,可以與大城市形成有效的互動,那么這種城市就有機會發展科技或創意型產業,如匹茲堡。但客觀來講,已經成功轉型為科技型的城市只能算個案,更普遍的城市轉向旅游業,例如農業旅游和工業遺存旅游,相對更容易一些。阻止收縮城市的出現其實是在阻止人口自由流動。人口流出的地區只能不斷通過市場機制去發現自己的比較優勢和發展空間,不斷去做調整。不同城市之間應走向高度的分工,有序協調發展。

    但人口流出城市的決策者們需要特別注意的事情就是避免盲目投資。在經濟和具體產業發展機會沒有明確之前,很多城市想當然地認為,是不是因為當地生活質量太差了,于是去建了很多軌道交通、圖書館等公共設施,以為先把這些都建好,人們就會留下來了。但美國底特律的例子告訴我們,人們選擇在一個地方長期居住,不是為了軌道交通或者圖書館,而是為了就業。于是,人口因為沒有就業機會持續流出,而政府卻在進一步加大公共服務和基礎設施投資,最終可能讓這座城市背上沉重的債務包袱,將后患無窮。底特律最終走向破產,但中國城市可能很難破產,最終承擔壓力的還是人民。所以要提醒這些城市正確認識并尊重客觀的經濟發展規律,把錢用在刀刃上。

    《財經》:那么在這些城市中如何更好地配置公共服務、減少財政負擔呢?

    陸銘:我的建議是在人口萎縮的情況下,對公共服務和基礎設施的投入適當向中心城區集中,通過人口的集中提高公共服務和基礎設施的使用效率,從而減少當地的財政負擔。

    例如在提高人口流入城市土地供給的同時,在人口流出城市做減量規劃??梢园凑彰绹慕涷?,制定政策規定房屋空置若干年后就會被當地政府回收,于是大家就沒有動力去建空置的新房了。但我們要面臨的情況更復雜一點,因為有大量的空置房屋是中高層建筑中的一部分,不像美國的獨棟一樣容易拆除。盡管略復雜,也有辦法解決,例如一些長期閑置的中心城區房屋可以收回并以較低價格租給低收入階層居住,這樣就可以將相對較空的房屋集中在城市郊區部分,再通過補貼等政策鼓勵居民搬到市中心居住。郊區逐漸完全空置下來,然后就可以做相應的改造了。

    未來我們在戶籍制度、土地供應制度、公共服務配置、軌道交通建設這些方面進行徹底的、體制層面的改革,要適應人口空間布局變化,就要“動大刀子”,壓力也確實大,但是沒辦法,如果仍不愿改變,越拖延越背離經濟規律,就會導致更大的問題。

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